Kratak osvrt na Nacrt zakona o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobaveštajnoj agenciji

Nakon (nevoljnog) sticanja nezavisnosti 2006. godine Srbija je dobila priliku da oblikuje sistem nacionalne bezbednosti (pa samim tim i bezbednosno-obaveštajni sistem) na sveobuhvatan i  i celovit način, u skladu sa svojim mogućnostima i potrebama, odnosno u skladu sa izazovima, rizicima i pretnjama koji danas postoje u Srbiji. Umesto toga, „da bi se raspisali i održali izbori za predsednika Republike“[1], krajem 2007. g. Narodna skupština je usvojila Zakon o osnovama uređenja službi bezbednosti Republike Srbije[2], kojim je uređen položaj i rad Saveta za nacionalnu bezbednost, te su popisane službe bezbednosti Republike.  Njime su, takođe, utvrđeni i načini usmeravanja i koordinacije rada bezbednosno-obaveštajnih službi, kao mehanizmi njihove kontrole. Tim Zakonom je, međutim, propisano da će se poslovanje, zadaci i ovlašćenja, te druga pitanja važna za rad službi bezbednosti urediti naknadno, posebnim zakonima o civilnim i vojnim službama.[3] Na taj način, po rečima predlagača tog Zakona, „uvažavaju se specifičnosti civilnih i vojnih poslova bezbednosti“[4]. I tako posle gotovo dve godine od usvajanja Zakona o osnovama uređenja službi bezbednosti i sedam godina nakon donošenja Zakona o službama bezbednosti SRJ, Ministarstvo odbrane sastavlio je Nacrt zakona o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobaveštajnoj agenciji, te ga je ponudilo javnosti na raspravu.

Tekst koji sledi prilog je javnoj raspravi i rezultat je „prvog“ čitanja Nacrta zakona. Nastojaćemo da prikažemo koje su to glavne promene koje Nacrt zakona donosi u odnosu na postojeći Zakon o službama bezbednosti SRJ, te koja rešenja bi valjalo doraditi. Takođe, u tekstu ćemo  čitaocu predočiti neke dileme za koje nama konačnih rešenja, a u nadi da će se putem javne diskusije do odgovora na njih doći.

Dve vojne agencije umesto jedne

Nacrt zakona je zadržao sadašnju organizacionu strukturu vojno bezbednosno-obaveštajnog sistema. Tako i dalje postoje dve vojne agencije: Vojnobezbednosna agencija (VOA) nadležna za poslove kontraobaveštajne i bezbednosne zaštite Ministarstva odbrane i Vojske Srbije; i Vojnoobaveštajna agencija (VBA) koja je nadležna za obavljanje obaveštajnih i poslova od značaja za sistem odbrane. Time je napuštena ideja o objedinjavanju funkcija VOA i VBA i formiranju jedinstvene agencije, za koju je Strategijski pregled odbrane iz 2007. godine predvideo da će se ostvariti u period od 2008. do 2010.[5]

Inače, ideja o objedinjavanju obaveštajne i kontraobaveštajne funkcije u jednoj agenciji (civilnoj i vojnoj) veoma je prisutna u stručnoj javnosti duži niz godina,  a takođe su je mnoge vlade postsocijalističkih država primenjivale i kao univerzalni recept u reorganizaciji službi bezbednosti. Tako na primer su formirane slovenačka SOVA (Slovenska obveščevalno-varnostna agencija), hrvatska SOA (Sigurnosno-obavještajna agencija) i VSOA (Vojna sigurnosno-obavještajna agencija), Bosanskohercegovačka OSA/OBA (Obavještajno sigurnosna/bezbjednosna agencija) itd. Zagovornici ovog rešenja smatraju da objedinjavanje obaveštajne i kontraobaveštajne službe predstavlja  optimalno  rešenje  za  manje  zemlje i sa izraženim defanzivnim obeležjem strategije nacionalne bezbednosti. Takođe, prednost ovog modela je i u tome što se prevazilaze problemi u koordinaciji rada na terenu izmedju dve službe, a koji proizilaze iz transnacionalne prirode savremenih izazova, rizika i pretnji. Recimo, u slučaju kada osumnjičeno lice napusti zemlju, ono nije više u nadležnosi kontraobaveštajne službe, već prelazi u nadležnost obaveštajne agencije te se tom prilikom moge javiti problemi u koordinacija rada službi.

No, međutim, nedostaci ovog modela su što kontraobaveštajni i obaveštajni poslovi iako srodni zahtevaju različite veštine i znanja od zaposlenih, te je samim tim i profili pripadnika kontraobaveštajnih i obaveštajnih agencija različit. Zbog toga mnogi protivnici ovog rešenja (posebno oni koji rade/su radili u bezbednosno-obaveštajnim službama) smatraju da nije dobro sjediniti ove agencije, te ističu da je upravo to razlog što neke države koje su prihvatile ovo rešenje razmatraju da (ponovo) razdvoje kontraobaveštajnu i obaveštajnu delatnost. 

Dakle, u ovom slučaju idealnotipskog rešenja nema, već uspeh jednog od modela zavisi od konkretnih uslova i nasleđa koji postoji u zemlji u kojoj se model primenjuje. Stoga će praksa rada vojnih službi bezbednosti pokazati  da li su pisci Nacrta zakona pogrešili neobjedinivši VBA i VOA u jednu agenciju.

Preventivno prisluškivanje i praćenje

Jedna od velikih novina koju Nacrt zakona donosi je to što sada VBA prikuplja podatke primenom posebnih mera i postupaka “prevashodno u preventivne svrhe, odnosno sa ciljem da se preduprede pretnje koje su usmerene prema Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije…”[6]  VBA može da primenjuje sledeće posebne mere i postupke u preventivne svrhe: tajna saradnja sa fizičkim licima; operativni prodor u organizacije, grupe i institucije; tajno pribavljanje i otkup dokumenata i predmeta; tajni uvid u evidencije ličnih i sa njima povezanih podataka; tajno praćenje i nadzor lica na otvorenom prostoru i javnim mestima uz korišćenje tehničkih sredstava; tajni elektronski nadzor telekomunikacija i informacionih sistema radi prikupljanja podataka o telekomunikacionom saobraćaju i lokaciji korisnika, bez uvida u njihov sadržaj; tajno snimanje i dokumentovanje razgovora na otvorenom i u zatvorenom prostoru uz korišćenje tehničkih sredstava; tajni nadzor sadržine pisama i drugih sredstava komuniciranja, uključujući i tajni nadzor sadržaja telekomunikacija i informacionih sistema; tajni nadzor i snimanje unutrašnjosti objekata, zatvorenih prostora i predmeta. Kako poslednje tri mere tajnog prikupljanja podatka značajno zadiru u ljudska prava, za njihovu primenu potrebno je dobiti saglasnost Vrhovnog suda Srbije, a one mogu trajati najduže šest meseci uz mogućnost da se produže još jedanput.

Osnovano je pretpostaviti da pisci Nacrta zakona nastoje da prevaziđu nedostatke važećeg Zakona o službama bezbednosti SRJ prema kojem VBA nema pravo da primenjuje posebne mere i postupke u preventivne svrhe, već samo u cilju sudskog procesuiranja određenih zakonom propisanih krivičnih dela. Naime, deo stručne javnosti kao i predstavnici VBA u više prilika su iznosili mišljenje da je nezamislivo da jedna bezbednosno-obaveštajna agencija nema pravo da u preventivne svrhe prisluškuje, te da se na taj način dovodi u pitanje smisao postojanaj jedne bezbednosne agencije. Ne sporeći ovaj argument valja napomenuti zbog čega tzv. preventivno prisluškivanje i praćenje može biti sporno sa stanovišta ljudskih prava.

Naime, generalno posmatrano postoje dve svrhe tajnog prikupljanja podataka koje danas svojom delatnošću veliki broj bezbednosno-obaveštajnih agencija obavlja.  Prva podrazumeva da službe bezbednosti prikupljaju podatke radi procesuiranja krivičnih dela pred sudovima, odnosno zbog identifikovanja osumnjičenih lica i prikupljanja dokaza za vođenje krivičnog postupka.[7] Podaci prikupljeni na ovaj način dostupni su sudskim organima i optuženima, a često  po okončanju sudskog postupka ne bi trebalo ni da se čuvaju. Druga svrha tajnog prikupljanja podataka retko je povezana sa potrebom procesuiranja slučajeva, a znatno češće sa potrebom da službe bezbednosti preduprede pretnje od delatnosti terorista, ekstremista i/ili stranih država. Na osnovu tako prikupljenih podataka službe bezbednosti mogu različitim delatnostima otkloniti bezbednosne rizike i pretnje, bez pokretanja sudskog postupka. Međutim, ovde je problem taj što tajno prikupljeni podaci u preventivne svrhe nisu dostupni sudovima, već su najčešće pohranjeni u arhivama službi bezbednosti i skriveni od kontrole.[8]

Dakle, preventivno prisluškivanje i praćenje daće znatno veću autonomiju u radu VBA i više je u skladu sa suštinskom svrhom bezbednosno-obaveštajne službe. Ali, sdruge strane, otvara i mogućnost povrede ljudskih prava jer podrazumeva da se formiraju baze podataka koje se mogu čuvati  i kada za njima prestane realna poterba.[9]

VOA ovlašćena da tajno radi i u Srbiji

VOA je obaveštajna agencija u Ministarstvu odbrane, te je prema tome nadležna za obavljanje obaveštajnih poslova od značaja za odbranu. Kao i sve druge obaveštajne agencije ona radi van zemlje, odnosno prikuplja podatke u inostranstvu. Međutim, prema Nacrtu zakona VOA je dobila pravo  da prikuplja podatke i u Srbiji, što nije uobičajeno rešenje za jednu obaveštajnu agenciju. Tako, VBA prikuplja podatke od  “državnih  organa,  organizacija  i  službi,  organa  autonomnih  pokrajina,  organa jedinica lokalne  samouprave, opština,  gradova,  grada Beograda i organizacija koja vrše javna ovlašćenja” (član 26). Takođe, ova Agencija je ovlašćena i da  tajno prikuplja podatke primenom posebnih postupaka i mera u koje spada između ostalog i “pribavljanje  podataka  od  telekomunikacionih  operatora  o  saobraćaju,  lokaciji korisnika i drugih podataka od značaja za izvršenje zadataka iz svoje nadležnosti” (član 28), o čijoj primeni odlučuje director VOA ili lica koje on ovlasti.

Pored toga, Državni  organi  Republike Srbije,  pravna  i fizička  lica  imaju  obavezu  da  ovlašćenom službenom  licu  VOA ili VBA pruže  neophodnu  pomoć  radi  izvršenja  zadataka  iz nadležnosti VOA ili VBA (član 34). Dakle, ovim rešenjima VOA su proširena ovlašćenja tako da ona može da prikuplja podatke i u Srbiji od građana i (državnih)institucija i pored toga što je njena misija da potencijalnim  i  realnim  opasnostima,  aktivnostima,  planovima  ili  namerama  stranih država i njihovih oružanih snaga, međunarodnih organizacija, grupa i pojedinaca (prim. PP).  Međutim, ono što nas još više zabrinjava je to što nalog za ovaj vid prikupljanja podataka izdaje Direktor VOA, a ne sudski organi čime se mogu značajno narušiti ljudska prava i slobode građana Srbije.

Mogućnoet snimanja razgovora između agenata i građana-dobro rešenje?

Jedno od važnih načina prikupljanja podataka službi bezbednosti su i razgovori koje njeni službenici obavljaju sa građanima. Tako, ovaj Nacrt predviđa da VBA može prikupljati podatke od građana uz njihov pristanak. Takođe, “uz pisani pristanak lica sa kojim se razgovor obavlja, razgovor se može zvučno i vizuelno zabeležiti. Fizičko lice potpisom na zapisnik overava dobrovoljnost razgovora i istinitost i potpunost snimljenog razgovora.”

Iako rešenje da lice samo izabere hoće li biti snimano ili ne – deluje kao “demokratska” opcija, iskustvo iz susedne Hrvatske ukazuje da to i ne mora biti slučaj. Naime, Hrvatskoj javnosti je dobro poznata “afera Puljiz”, slučaj kada su agenti  hrvatske civilne kontraobaveštajne agencije[10] više sati razgovarali sa novinarkom Helenom Puljiz. Razgovori između agenata i novinarke su bili snimani, iako ona nije dala pristanak, kako je to zahtevao tadašnji Zakon o sigurnosnim službama Republike Hrvatske iz 2002. g. Zbog tog slučaja, novim Zakonom o sigurnosno-obavještajnom sustavu iz 2006. g. propisano je da se svi razgovori između agenata i građana moraju snimiti, da ih službe bezbednosti čuvaju, a dostupni su nadležnim sudskim i nadzornim organima.

Ne želeći da pravimo paralele između Hrvatske i Srbije i bez pretenzija da damo odgovor na predočenu dilemu, osnovano je da se zapitamo da li je ipak bolje rešenje da se svi razgovori izmedju agenata i građana snimaju, ta da  oni budu dostupni nadležnim sudskim i nadzornim organima. Da li bi se na taj način sprečile moguće zloupotrebe sadržaja tih razgovora kao I prava građana?

Ko postavlja direktore agencija: Predsednik Republike i/ili Vlada Srbije?

Značajnu novinu u odnosu na važeći Zakon predstavlja to što sada predsednik Republike Srbije ima značajnu ulogu u procesu postavljenja  direktora vojnih agencija.  Tako, “direktore VBA i VOA i njihove zamenike postavlja i razrešava predsednik Republike ukazom na predlog ministra odbrane, odnosno Vlada na predlog ministra odbrane.”[11] Međutim, iz ove formulacije nije jasno koja je uloga Vlade. Da li Vlada postavlja direktore agencija kada to Predsednik ne učini, ili možda kada je on sprečen to da učini. Slobodnijim čitanjem koje je i najmanje verovatno mogli bi se upitati da li predsednik postavlja direktora VBA a Vlada čelnog čoveka VOA. Ova nejasnoća verovatno neće doći do izražaja u uslovima kada su predsednik Republike i premijer iz iste političke partije. Ali, u slučaju kohabitacije, nejasnoće oko toga ko postavlja direktore vojnih agencija mogu izazvati značajnu političku krizu te mogu uticati na funkcionisanje bezbednosno-obaveštajnog sistema Republike Srbije.

Do izvesnog razjašnjenja možemo doći ako ovu odredbu protumačimo tako da predsednik postavlja direktore agencija kada su ona vojna lica,  dok bi s druge strane vlada postavljala direktore agencija kada su oni civili. Međutim, problem sa ovakvim tumačenjem ove odredbe je taj što je Nacrtom zakona propisano da “za direktore VBA i VOA i njihove zamenike može biti postavljeno lice koje je završilo Generalštabno usavršavanje i koje ima najmanje 9 godina radnog iskustva na obaveštajno-bezbednosnim poslovima u sistemu odbrane” (član 38, stav 6). Nama nije poznato da je neko civilno lice do sada završilo Generalštabno usavršavanje, te samim tim civilno lice ne može biti direktor VBA ili VOA. To bi dalje značilo da je predsednik Republike ta instanca koja ukazom postavlja direktore agencija. U svakom slučaju, bilo bi dobro da se ova nejasnoća otkloni, te da se jasno propiše koje su nadležnosti predsednika i vlade u postavljenju direktora vojnih službi bezbednosti.

Finansije vojnih službi su tajna

Nacrt zakona u član 59. govori da podaci o finansijskom i materijalnom poslovanju VBA i VOA “predstavljaju tajne podatke u skladu sa propisima kojima se uređuje oblast zaštite tajnih podataka.” Ove odredbe u Zakonu o službama bezbednosti SRJ nema, a od 2006 u budžetu Srbije predstavljeni su i budžeti (određene stavke) vojnih službi bezbednosti, te su na taj način dostupni široj javnosti. Nije nam poznato da je zbog transparentnosti budžeta VBA I VOA bilo nekih loših posledica po njihov rad, te nam nije jasno zbog čega su se pisci zakona opredelili za ovakvo rešenje.  Budući da se rad ovih agencija finansira iz državnog budžeta Republike Srbije (član 59, stav 1) ipak je potreban određeni nivo javnosti u trošenju sredstava. Recimo, poterebno je znati koliki deo budžeta otpada na rad vojnih agencija, te koliki su neki načelni troškovi (npr. plate u odnosu na aktivnosti i sl.). Ovde ne smatramo da je potrebno predočiti javnosti detaljan budžet koji odražava sve prihode i troškove službi bezbednosti, ali držimo da je potrebno napraviti generalne budžetske stavke iz kojih će biti vidljiva potrošnja novčanih sredstava.

Generalni inspektor je vezanih ruku?

Zakonom je nemoguće odrediti svaku pojedinost koja se tiče rada bezbednosno-obaveštajnih agencija. Tako nešto bi bilo i nepoželjno zato što se javnosti otkriva previše podataka o načinima rada agencija. Zato je neophodno predvideti dobre mehanizme unutrašnje kontrole. Najpouzdanije informacije o nezakonitom postupanju neke bezbednosne ili obaveštajne službe verovatno će doći iz same službe. Zbog toga je obaveza prijavljivanja i ispravljanja nezakonitog delovanja veoma važna. “Ona istovremeno jača i položaj službenika u agenciji jer podstiče njegovu brigu za nezakonito delovanje”[12]

Nacrt zakona predviđa da se pripadnici agencija (ali igrađani) ukoliko uoče da je došlo do povrede ustavnosti i zakonitosti, ljudskih prava i sloboda, profesionalnosti, srazmernosti u primeni ovlašćenja i političke i ideološke neutralnosti mogu da se neposredno obrate Generalnom inspektoru, bez posledica po svoj status. Generalni inspektor je glavno telo izvršne i unutršnje kontrole rada agencija.   Njega postavlja Vlada na period od pet godina, na predlog ministra odbrane, uz mišljenje Saveta za nacionalnu bezbednost. A za svoj rad odgovara ministru odbrane.[13] Generalni inspektor, između ostalog, nadzire: primenu načela političk-ideološke i interesne neutralnosti u radu VBA i VOA i njihovih pripadnika; zakonitost primene posebnih postupaka i mera za tajno prikupljanje podataka; zakonitost trošenja budžetskih i drugih sredstava za rad;  utvrđuje činjenice o uočenim nezakonitostima ili nepravilnostima u radu VBA i VOA i njihovih pripadnika  (član 55). Međutim, nije jasno kako će Generalni inspektor obaviti sve propisane dužnosti.

Naime, da bi Generalni inspektor mogao efektivno da ispuni sve rečene zadatke neophodno je da ima mogućnost potpunog uvida u izveštaje i dokumenta agencija, da ima pravo da obavlja razgovore sa čelnicima i službenim osobama bezbednosno-obaveštajnih službi, te da su agencije dužne da omoguće pomenute postupke i radnje kontrole. Međutim, Nacrtom zakona ovako nešto nije predviđeno, te je osnovano da se upitamo hoće li generalni inspektor moći da efektivno obavlja svoj posao. Doduše, Nacrt zakona kaže da “način vršenja unutrašnje kontrole VBA i VOA, kao i druga pitanja od značaja za rad generalnog inspektora propisuje ministar odbrane.”[14] Time je ostavljena mogućnost da se pomenuti problem otkloni naknadno. No, imajući u vidu uporednu praksu[15] (recimo Hrvatska) bilo bi dobro da se ovo pitanje zakonom definiše.

Korak ka popunjavanju praznine u bezbednosno-obaveštajnom sistemu

Poput važećeg Zakona o službama bezbednosti SRJ i Nacrt zakona o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobaveštajnoj agenciji nema suštinskih nedostataka. U tekstu predočeni nedostaci više su dileme nego esencijalni problemi. Veće zamerke koje na Nacrt imamo odnose se na finansijsku (ne)transparentnost, na proširenje ovlašćenja VOA, te na ovlašćenja generalnog inspektora, kao i na nejasnoću ko ukazom postavlja direktore agencija - predsednik ili vlada. Stoga osim što bi Nacrt zakona trebalo tehničko-pravno “doterati”, bilo bi dobro da se otklone i ova šetiri rečena nedostatka. Takođe, bilo bi dobro i kada bi predlagač Nacrta produžio rok za javnu raspravu koji je sada određen na mesec dana.[16] Time bi se omogućilo da se detaljnije razmotre svi nedostaci i dileme koje će biti pokrenuti javnom raspravom, te da se predstave bolja rešenja.     

Usvajanjem zakona kojim se uređuju vojne bezbednosno-obaveštajne agencije popuniće se još jedna praznina u bezbednosno-obaveštajnom sistemu Srbije, koja je nastala njegovim parcijalnim  uređenjem 2007. godine. Da bi se bezbednosno-obaveštajnom sistemu Srbije u potpunosti uobličio neophodno je usvojiti još i novi zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji i zakon o zaštiti tajnosti podataka. Nadamo se da na ove zakone nećemo morati da čekamo nekoliko godina.

Reference i napomene autora

[1] Glava V obrazloženja Predloga zakona o osnovama uređenja službi bezbednosti Republike Srbije, Internet: http://www.parlament.sr.gov.yu/content/lat/akta/akta_detalji.asp?Id=583&t=P#

[2] Zakon o osnovama uređenja službi bezbednosti Republike Srbije, „Sl. glasnik RS“, br. 116/07.

[3] Odredbe Zakona o službama bezbednosti SRJ i Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji koje nisu u suprotnosti sa Zakonom o osnovama uređenja službi bezbednosti ostale su da važe i pored toga što su doneti u vreme postojanja zajedničke države Srbije i Crne Gore.

[4] Glava III obrazloženja Predloga zakona o osnovama uređenja službi bezbednosti Republike Srbije, Internet, http://www.parlament.sr.gov.yu/content/lat/akta/akta_detalji.asp?Id=583&t=P#

[5] Strategijski pregled odbrane, str. 10-11, internet:

http://www.ccmr-bg.org/upload/document/strategija_odbrane_rs.pdf

[6] Član 11. Nacrta zakona, internet:

 http://www.mod.gov.rs/cir/aktuelno/nacrt_zakona/Nacrt_zakona_VBA_VOA.pdf

[7] Često se ova svrha tajnog prikupljanja podataka naziva i “policijski”, jer je svojstvena policijskom radu.  Međutim, usled izmenjene prirode savremenih izazova, rizika i pretnji, odnosno zbog “mešanja” organizovanog kriminala, terorizma i ekstremizma bezbednosno-obaveštajne službe danas tajno prikupljaju podatke kako zbog preventivnog delovanja tako i zbog procesuiranja krivičnih dela pred sudovima.

[8] Više videti u: Bogoljub Milosavljević, Ovlašćenja policije i drugih državnih organa za tajno prikupljanje podataka: domaći propisi i evropski standardi, u: Miroslav Hadžić i Predrag Petrović (urs), Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlašćenja, CCVO, Beograd, 2008.

[9] Prema članu 33. Nacrta zakona “vrste registara, zbirki ličnih podataka i evidencija VBA ili VOA, način njihovog vođenja, pristup, rukovanje i zaštitu, rokove čuvanja, arhiviranje i uništavanje, uređuje ministar odbrane, na predlog direktora VBA ili VOA, a po pribavljenom mišljenju Saveta za nacionalnu bezbednost.”

[10] Tada je to bila Protuobavještajna agencija (POA).

[11] Član 38 Nacrta zakona o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobaveštajnoj agenciji

[12] Hans Born i Ian Leigh, Pravni standardi i najbolji načini nadzora obaveštajnih službi, DCAF, Oslo, 2005, str, 46.

[13] Član 55, Nacrta zakona.

[14] Član 57 Nacrta zakona

[15] Videti na primer Zakon o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske, (Narodne novine 79/06), član 107, internet: http://www.morh.hr/images/stories/morh_sadrzaj/pdf/zakon%20o%20sigurnosno-obavjestajnom%20nn79-06.pdf, preuzeto: 01.07.2009.

[16] Poređenja radi, u Velikoj Britaniji je javna rasprava o formiranju nezavisne specijalizovane agencije za borbu protiv organizovanog kriminala (Serious Anti Organized Crime Agency) trajala više od godinu dana. Više o tome videti u: Segell, M.G., “Reform and Transformation: The UK's Serious Organized Crime Agency,” International Journal of Intelligence and CounterIntelligence, Volume 20, Issue 2 (2007), 217–239; Harfield, C.,  “SOCA-A Paradigm Shift in British Policing,” British Journal of Criminology, no. 46, (2006), 743–761.